§ 1. Современная земельная реформа

С образованием России как независимого государства новой демократической властью разрабатывается и претворяется в жизнь радикальная экономическая реформа. Ее основу составляет идея крупномасштабной денационализации государственной соб­ственности, означающая передачу принадлежащих государству объектов в собственность граждан и негосударственных органи­заций.

Важнейшей частью экономических преобразований стала зе­мельная реформа, воплотившая идею приватизации земель, отказа от исключительной государственной собственности и перехода к множеству форм собственности. В первую очередь земельная ре­форма коснулась аграрного сектора и сельскохозяйственных зе­мель. В этой области политическое руководство пошло по пути капитализации сельского хозяйства, реставрации отношений част­ной собственности, существовавших в дореволюционной России и принятых во многих развитых капиталистических странах. В дальнейшем негосударственные формы собственности вошли в практику земельных отношений применительно к другим катего­риям земель. В содержание земельной реформы вошли также мероприятия по созданию муниципальной собственности, опреде­лению правового режима и разграничению государственной собст­венности.

Особый характер земельная реформа приобрела применитель­но к сельскому хозяйству. Развитие процесса приватизации земель в данной области занимало и продолжает занимать ключевое место. Ее идея заключалась в реализации политики расформиро­вания 27 тыс. колхозов и совхозов России и передачи их земель на праве частной собственности сотням тысяч мелких крестьян­ских хозяйств. Считалось, что индивидуальная форма ведения сельского хозяйства создаст конкурентную среду, способную обес­печить рост сельскохозяйственного производства. Право частной собственности в этом случае выступает в качестве гаранта ста­бильности и способно стимулировать заинтересованность сельско­хозяйственного производителя бережно относиться к земле и ра­ционально ее использовать.

Правовую основу земельной реформы составил блок законов и подзаконных актов, призванных придать законный характер пред­принимаемым реформам. Принятые в начале 90-х гг. законы «О зе­мельной реформе», «О собственности в РСФСР», «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» и Земельный кодекс РСФСР образовали первоначальный правовой фундамент земельной реформы. Важ­ную роль для формирования приватизации земель сыграли указы Президента РФ «О неотложных мерах по осуществлению земель­ной реформы в РСФСР» (1991), «О регулировании земельных от­ношений и развитии аграрной реформы в России» (1993) , «О ре­ализации конституционных прав граждан на землю» (1996).

Важную роль в реализации политики приватизации земель колхозов и совхозов, а также земель, предназначенных для садо­водства, огородничества, индивидуального жилищного строитель­ства, сыграл Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» . В соответствии с Указом ставилась задача в 1992 г. провести полную реорганизацию всех колхозов и совхозов, предо­ставив их членам и работникам право получать земельную долю в частную собственность для создания крестьянских хозяйств и осуществления некоторых других видов индивидуального земле­пользования. Для реорганизации, выделения и приватизации зе­мельных долей максимально снимались административные пре­пятствия и устанавливался льготный режим. Так, были предус­мотрены предоставление земельной доли бесплатно, ее выделение без согласия коллектива или администрации колхоза или совхоза. Для ведения фермерского хозяйства и других видов индивидуаль­ного землепользования допускалось предоставление земель в лесах 1-й группы, разрешалось свободное распоряжение земель­ной долей, включая ее залог. Была предусмотрена ответственность руководителей хозяйств за задержку с выделением доли. В насто­ящее время Указ потерял свое практическое значение, так как по большинству своих положений противоречит действующим феде­ральным законам.

Однако вскоре становится ясно, что переход на единоличное крестьянское хозяйство в процессе реорганизации колхозов и сов­хозов — дело намного более трудное, чем предполагалось. К нача­лу лета 1992 г. семейные фермы владели не более чем 3% сель­скохозяйственных земель. За летний период не был ликвидирован ни один из 27 тыс. колхозов и совхозов, которые в нарушение Указа не прошли перерегистрацию, сохранив прежнюю форму хозяйст­вования. По итогам 1992 г. колхозы и совхозы оказались домини­рующими производителями товарной сельскохозяйственной про­дукции, хотя действовали в крайне неблагоприятных условиях. Почти все они оказались банкротами из-за реформы цен и отмены бюджетных субсидий, а также вследствие фантастической инф­ляции.

Ожидания высокой эффективности крестьянских хозяйств не оправдались. В 1992 г. они производили только 0,5% продовольст­венной продукции страны, значительно отставая от производи­тельности личных подсобных хозяйств членов колхозов и работ­ников совхозов. Только немногим более 3 тыс. ферм оказались способными вести товарное производство. Около 1% фермеров вообще не засеяли выделенные им земельные участки, хотя из­расходовали полученные в банке кредиты. Государство оказалось неспособным предоставить фермерам обещанную и необходимую финансовую и техническую поддержку. Вся система жизненных условий в сельской местности не приспособлена к быстрому пре­образованию колхозов и совхозов в частные крестьянские хозяй­ства: жилье, снабжение, коммуникации рассчитаны на крупные сельскохозяйственные предприятия. В этих условиях приватиза­ция земель колхозов и совхозов не происходит. Не была разрабо­тана в достаточной степени и правовая основа реформ, необходи­мая для юридического оформления права частной собственности на земельную долю. Не выдавались свидетельства о праве собст­венности, не была разработана процедура выделения земельной доли в натуре (на местности). Действовавшим на тот момент законодательством не предусматривалось существование такого организационного образования, как колхоз или совхоз. В резуль­тате все они оказались вне закона.

Такое положение потребовало внести коррективы в реализацию земельной реформы. Постановлением Правительства РФ от 4 сен­тября 1992 г. № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса» колхозам и совхозам разрешалось сохранить прежнюю форму хозяй­ствования при условии перерегистрации .

Данное постановление и некоторые другие решения, связанные с поддержкой сельскохозяйственного производителя, в определен­ной степени стимулировали процесс преобразований в деревне. К середине 1993 г. прошли перерегистрацию более 20 тыс. колхо­зов и совхозов, а 7 тыс. заявили о своем желании сохранить прежнюю форму хозяйствования. Число крестьянских хозяйств выросло, достигнув к началу 1996 г. 280 тыс. Вместе с тем их эффективность оставалась низкой. Лишь в отдельных регионах максимальный объем занимаемых фермерскими хозяйствами зе­мель достигал 7%.

Но и эти меры оказались недостаточными для перехода от коллективных преимущественно к индивидуальным формам веде­ния сельского хозяйства. Уже в 1994 г. развивается и набирает силу процесс распада фермерских хозяйств. В 1995 г. на 100 вновь созданных приходилось 96 распавшихся. Около 7 млн га сельско­хозяйственных земель были не востребованы. Треть земель, нахо­дящихся в распоряжении фермеров, пустует, брошена, заросла сорняками. Импорт сельскохозяйственной продукции достиг 40%. В качестве главной причины назывались общие кризисные про­цессы в экономике страны. Для решения проблемы акцент дела­ется на усилении рыночных отношений, включая развитие отно­шений купли-продажи земельных участков, формирования рынка земель, практического внедрения залоговых отношений.

Некоторые признаки стабилизации в развитии фермерских хозяйств наметились к концу 90-х гг. К 2000 г. падение их числа остановилось на уровне 260 тыс. Вместе с тем фермерские хозяй­ства и поныне не конкурируют ни с сельскохозяйственными пред­приятиями, ни даже с подсобными хозяйствами населения, постав­ляя на рынок лишь 3% от общего объема продукции сельского хозяйства.

К этому же времени нарастают проблемы с дальнейшим раз­витием сельскохозяйственных организаций, когда в результате непродуманного перераспределения земельных долей оказался блокированным процесс перехода прав на сельскохозяйственные земли наиболее эффективно работающим производителям. Значи­тельная часть земельных долей оказалась в собственности лиц, не способных вести товарное производство, — пенсионеров, работников социальной сферы. Многие земельные доли уже перешли наследникам, которые в силу разных причин не работают в сель­ском хозяйстве и не передают свои земельные доли заинтересо­ванным лицам. Решить эту проблему призван Закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Более спокойно проходило реформирование земельных отноше­ний в области садоводства, подсобного хозяйства, индивидуального жилищного строительства. К 1996 г. число граждан, имеющих на праве частной собственности земельные участки, предоставленные для вышеуказанных целей, достигло 40 млн. Такое положение можно объяснить отсутствием необходимости в данном случае перераспределения земель, требующего введения новых сложных правовых механизмов и отличающегося высокой степенью кон-фликтности. Приватизация земель для ведения садоводства, ого­родничества, дачного и подсобного хозяйства, а также индивиду­ального жилищного строительства, особенно на первых порах, была связана преимущественно с документальным переоформле­нием ранее предоставленных гражданам для этих целей земель­ных участков. Просто один и тот же садовод из землепользователя в результате такого переоформления становился собственником. Его земельный участок не изымали, не делили и не передавали другим лицам, как это происходило с землями колхозов и совхозов.

Не без трудностей развивается процесс образования муници­пальной собственности. Хотя Конституция РФ и ЗК РСФСР про­декларировали право муниципальной собственности на землю, вплоть до принятия Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуп­равления в Российской Федерации»  условия и порядок ее обра­зования не были установлены. На практике муниципальная собст­венность все же формировалась явочным порядком, когда местные органы самоуправления единолично объявляли землю муници­пальной собственностью либо на основе различного рода догово­ренностей с соответствующими субъектами РФ. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внес некоторую определенность в вопросы об образо­вании муниципальной собственности, предусмотрев, что органы государственной власти РФ на основании законов регулируют порядок передачи объектов федеральной собственности в муници­пальную, а органы государственной власти субъектов РФ регулируют порядок передачи и передают объекты собственности субъ­ектов РФ в муниципальную собственность. Определенные пробелы в законодательстве, особенно связанные с процедурой формирова­ния муниципальной собственности, сняты принятыми в 2001 г. ЗК и Федеральным законом «О разграничении государственной соб­ственности на землю».

Пройдя десятилетний путь радикальных изменений земельных отношений, Россия продолжает жить в условиях земельной рефор­мы. Мероприятия на краткосрочную перспективу по дальнейшему реформированию земельных отношений определены в Федераль­ной целевой программе «Развитие земельной реформы в Россий­ской Федерации на 1999—2002 годы», утвержденной постановле­нием Правительства РФ от 26 июня 1999 г. № 694. В соответствии с Постановлением Россия прошла лишь первый этап земельных преобразований, связанный с принципиальными, глубинными из­менениями в формах собственности на землю. Целью следующего этапа провозглашено повышение эффективности использования земли, создание условий для увеличения инвестиционного и про­изводительного потенциала земли, превращение ее в мощный самостоятельный фактор экономического роста.

.

Назад