§ 3. Федеральное земельное законодательство

Федеральное земельное законодательство в широком смысле слова образуют законы и подзаконные нормативные правовые акты, принятые на федеральном уровне. К федеральному земель­ному законодательству относятся также указы Президента РФ, регулирующие земельные отношения.

Федеральное земельное законодательство развивается доста­точно интенсивно, отражая и закрепляя политику государства по реформированию земельных отношений. Уже перестали действо­вать некоторые федеральные законы, принятые в первые годы политических преобразований в России, — законы о земельной реформе (1990), о собственности в РСФСР (1990). После принятия Конституции РФ в 1993 г. и в несколько изменившихся политичес­ких условиях происходит дальнейший рост числа земельных за­конов и подзаконных нормативных правовых актов. Важным со­бытием в развитии земельного законодательства стало принятие в 2001 г. Земельного кодекса РФ , а также Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федера­ции» , признавшего недействующими ряд законов, в том числе Закон РФ от 23 декабря 1992 г. «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строитель­ства».

Земельный кодекс РФ является комплексным кодифицирован­ным федеральным законом, регулирующим значительное разнооб­разие земельных отношений. Он определяет порядок предоставле­ния и изъятия земельных участков, использования земель граж­данами и организациями для строительства, ведения фермерского хозяйства, личного подсобного хозяйства, использования земель, предоставленных в качестве служебных земельных наделов. Здесь содержатся основополагающие нормы, устанавливающие правовой режим различных категорий земель, регулирующие вопросы платы за землепользование, юридической ответственности за зе­мельные правонарушения.

Земельный кодекс восполнил пробелы, возникшие в земельном законодательстве за предшествующие годы, а также создал ряд новых норм. В частности, урегулированы отношения собственности на землю, изменены порядок и условия предоставления земельных участков в постоянное (бессрочное) пользование, введено понятие делимых и неделимых земельных участков. Важное место занимают положения, предусматривающие основания и порядок прекраще­ния прав на землю, отсутствовавшие в Земельном кодексе РСФСР. В развитие положений ЗК принят Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назна­чения». Этим Законом определены особые условия совершения сде­лок, возникновения и прекращения прав на сельскохозяйственные угодья и другие сельскохозяйственные земли, находящиеся в соб­ственности или пользовании сельскохозяйственных организаций, фермерских хозяйств, а также граждан, владеющих долями в общей собственности сельскохозяйственных организаций.

Финансовые аспекты земельных отношений развиты в Законе «О плате за землю» 1991 г., пережившем многочисленные измене­ния. Закон детально определяет порядок исчисления и взимания платежей за использование земель различного целевого назначе­ния, а также распределения полученных средств. Особенностью Закона является то, что он не охватывает все виды земельных плат. Вопросы налогообложения продажи земельных участков, взимания платы за перерегистрацию земельных участков и неко­торые другие регулируются отдельно.

Порядок ведения государственного учета земельных участков установлен в Федеральном законе «О государственном земельном

кадастре» . Законом установлен порядок сбора, хранения и предо­ставления заинтересованным лицам сведений о земельных участ­ках, включая информацию об их состоянии и использовании, мес­тоположении, экономических и качественных характеристиках. Проведение мероприятий по изучению состояния земель, плани­рованию и организации рационального использования земель и их охраны, организации территорий и земельных участков регулиру­ется Федеральным законом от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О зем­леустройстве» .

Вопросам охраны земель посвящены Федеральные законы от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель»  и от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» . В первом детально сформулированы правила по проведению мероприятий, направленных на улучшение земель, установлены требования по государственной экспертизе документации на строительство мели­оративных систем, их паспортизации, мониторингу и учету мели­орированных земель, определен правовой режим использования земель для проведения мелиоративных мероприятий и порядок финансирования мелиорации. Во втором — установлены меры обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначе­ния при осуществлении пользователями хозяйственной деятель­ности. Они включают установление прав и обязанности пользова­телей по повышению плодородия почв на предоставленных им землях, обязанности Правительства РФ ежегодно готовить Нацио­нальный доклад о состоянии плодородия земель сельскохозяйст­венного назначения, порядок государственного нормирования и мониторинга плодородия земель, сертификации почв, агрохимика-тов и пестицидов, а также меры государственного контроля за воспроизводством плодородия земель и их рациональным исполь­зованием.

Значительное число земельных норм содержится в федераль­ных законах, регулирующих наряду с земельными также иные разновидности общественных отношений. Первое место среди дан­ной группы законов по объему и значимости правовых норм при­надлежит Гражданскому кодексу РФ. Фактически все его статьи, где речь идет о недвижимом имуществе, распространяются на соответствующие земельные отношения: гл. 9 «Сделки», соответ­ствующие главы, входящие в Раздел II «Право собственности и другие вещные права», гл. 31 и 32 «Мена», «Дарение», гл. 34 «Аренда», гл. 36 «Безвозмездное пользование», гл. 59 «Обязатель­ства вследствие причинения вреда». Гражданский кодекс содер­жит также гл. 17 «Право собственности и другие вещные права на землю», которая с учетом специфики земель как объекта имуще­ственных прав устанавливает специальные правила владения, пользования и распоряжения землей.

Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных на­родов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»  развивает ст. 72 (п. «м») Конституции РФ о защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этничес­ких общностей. В целях такой защиты установлен особый правовой режим жизнедеятельности, в том числе землепользования, в мес­тах проживания малочисленных народов в пределах большого географического региона страны. Такие земли отнесены к катего­рии особо охраняемых территорий, а земельные участки предо­ставляются малочисленным народам и общинам малочисленных народов в безвозмездное пользование. Правовое регулирование общественных отношений на этих территориях осуществляется не только на основании нормативных правовых актов, но и обычаев малочисленных народов при условии, что они не противоречат законодательству РФ и субъектов РФ.

Основные процессуальные требования, предъявляемые к юри­дическому оформлению права собственности на землю, а также вопросы организации государственного управления в данной облас­ти содержатся в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» . Закон вносит изменения в порядок регистрации прав на земельные участки, предусматривая, в частности, создание Единого государственного реестра прав и передавая в систему Министерства юстиции РФ полномочия по его ведению.

Эти процессуальные нормы развиты в Федеральном законе от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» , который устанавливает порядок образования федеральной собственности, собственности субъектов РФ и муниципальной собственности на землю.

Правовой режим земель, предоставленных гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства, определен в Федеральном законе от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммер­ческих объединениях граждан» . Земельные нормы сконцентриро­ваны в гл. III Закона. Закон ориентирован на установление госу­дарственного контроля за развитием садоводства, огородничества и дачного хозяйства путем использования таких механизмов, как зонирование территории, регистрация и учет желающих получить земельные участки, определение оснований предоставления и от­каза в предоставлении земель и др.

Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» , заменивший принятый в 1992 г. Закон «О залоге», регулирует порядок ипотеки (залога) недвижимого имущества, включая землю. Глава XI Закона определяет особен­ности порядка ипотеки земельных участков, хотя за пределами этих особенностей все иные требования Закона в равной степени распространяются на земли. В данном разделе определяются субъекты и объекты ипотеки, установлены ограничения на совер­шение сделок ипотеки земель, права и обязанности сторон догово­ра ипотеки.

Федеральный закон от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопас­ном обращении с пестицидами и агрохимикатами» , не регулируя прямо земельные отношения, может быть также отнесен к источ­никам земельного права, так как его положения дополняют нормы о правовом режиме земель, используемых для ведения сельского хозяйства. Данный Закон, в частности, устанавливает механизм реализации требования земельного законодательства об обязан­ности землепользователей эффективно использовать землю, повы­шать ее плодородие, не допускать ухудшения экологической об­становки.

Особенности правового режима отдельных категорий земель определены в Лесном (1997) и Водном (1995) кодексах, законах «О недрах» (1992), «О сельскохозяйственной кооперации» (1995), «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (2002), «О Государственной границе Российской Федерации» (1993), «Об особо охраняемых природных территориях» (1995), «Об основах федеральной жилищной политики» (1992), «О товариществах соб­ственников жилья» (1996), Градостроительном кодексе (1998).

Указы Президента РФ играют важную самостоятельную роль в регулировании земельных отношений. Президент РФ, используя свое конституционное право, издает от своего имени указы и распоряжения. Большинство указов Президента РФ, посвященные вопросам частной собственности на землю, основаны на политике либерализации данного права, расширении и снятии ограничений на реализацию правомочий собственников по распоряжению зем­лями. Одним из наиболее дискутируемых стал Указ Президента РФ от 7 марта 1996 г. № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю» , которым расширены права собственников земельных долей по распоряжению собственностью, а также уре­гулированы некоторые вопросы предоставления земель для сель­скохозяйственных целей.

Наиболее многочисленную группу источников земельного права составляют подзаконные нормативные акты, представленные по­становлениями Правительства РФ и ведомственными решениями. По своему назначению они развивают и обеспечивают исполнение отдельных положений законов, поэтому не носят комплексного характера, а являются тематически узкоспециальными.

Небольшое число постановлений Правительства РФ касается вопросов приватизации земель и реализации отношений собствен­ности. Среди них — постановления от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов», от 4 сентября 1992 г. № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предпри­ятий и организаций агропромышленного комплекса», постановле­ние Совета Министров — Правительства РФ от 30 мая 1993 г. № 503 «Об утверждении Порядка купли-продажи гражданами Российской Федерации земельных участков».

Более значительна роль постановлений Правительства РФ в регулировании исполнения государственными органами функций земельного управления. В развитие Закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» были приняты постановления Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. № 219 «Об утверждении Правил ведения Единого государствен­ного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним», от 1 ноября 1997 г. № 1378 «О мерах по реализации Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое иму­щество и сделок с ним». Постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 23 декабря 1993 г. № 1362 (в ред. от 12 марта 1996 г.) «Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации», постановлениями Правительства РФ от 12 июля 1993 г. № 659 «О проведении инвентаризации земель для определения возможности их предоставления гражданам», от 2 де­кабря 2000 г. № 918 «Об утверждении Правил предоставления сведений государственного земельного кадастра» определяются содержание и порядок выполнения контрольных и учетных функ­ций государственных органов.

Постановление Правительства РФ от 1 марта 2001 г. № 154 «Об утверждении Правил государственного учета показателей состоя­ния плодородия земель сельскохозяйственного назначения» обес­печивает исполнение федеральных законов «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйст­венного назначения» и «О государственном земельном кадастре».

В связи с принятием Земельного кодекса РФ в 2001 г. следует ожидать дальнейшего расширения земельного законодательства. Кроме того, в соответствии со ст. 4 Федерального закона «О вве­дении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» Президенту РФ и Правительству РФ надлежит в трехмесячный срок привести свои нормативные правовые акты и заключенные с субъектами РФ договоры в соответствие с Земельным кодексом РФ. Сроки исполнения этой обязанности уже нарушены. Продол­жают действовать прежние подзаконные акты, хотя они применя­ются в той степени, в какой не противоречат федеральному зако­нодательству, т.е. ЗК.

Серьезной проблемой развития земельного законодательства, а также других отраслей законодательства, регулирующих земель­ные отношения, стал рост числа коллизионных норм. Такие кол­лизии возникли относительно прав собственности на земли сель­скохозяйственного назначения государственных унитарных пред­приятий и некоторых других организаций, ипотеки, права собст­венности и права аренды.

.

Назад