§ 1. Понятие и классификация источников земельного права

Источники права представляют собой форму закрепления об­щеобязательных правовых норм. Такими формами могут быть правовой обычай, судебный и административный прецедент, нор­мативный акт и нормативный договор. В силу различных специ­фических условий развития в правовых системах государств могут существовать все или лишь некоторые из источников права. В за­висимости от этого принято различать англосаксонскую и конти­нентальную системы права. В первой, которая действует в Вели­кобритании, США, Канаде, Индии и некоторых других странах, наряду с нормативным актом и договором обычай и судебный прецедент играют важную роль в системе правового регулирова­ния. В странах с континентальной системой права (Европа) обычай и судебный прецедент присутствуют в незначительной степени или отсутствуют совсем. Однако общей тенденцией развития права является усиление роли закона в правовом регулировании обще­ственных отношений.

В российской системе права источниками права являются пи­саные законы — нормативные акты и нормативные договоры. В качестве источников права признаются также решения Консти­туционного Суда РФ, а также обычай в случаях, установленных законодательством. Можно сказать, что в России господствует континентальная система права, но при условии, что судебные, арбитражные и административные прецеденты, в том числе обоб­щенные в постановлениях высших судебных органов, не призна­ваемые источниками права, практически создают обычаи, тради­ции судебной, арбитражной и административной практики. Благо­даря этому они играют большую роль в правовом регулировании отношений внутри государства, придавая законодательству опре­деленную интерпретацию. В качестве источника права обычай признается Гражданским кодексом. На основании обычая также регулируются отношения по использованию природных ресурсов

малочисленными народами на территориях традиционного приро­допользования.

Тем не менее законодательство играет основную роль. Говоря о законодательстве, следует определить, что в соответствии с общепринятыми взглядами на понятие законодательства в его содержание включаются практически все действующие правовые принципы и нормы. Это не только содержащиеся в законах, но и те, которые существуют в составе подзаконных нормативных актов — постановлениях правительства, решениях местных влас­тей, нормативных актах министерств и ведомств. Это так называе­мое широкое понятие законодательства, практически совпадающее

с понятием права.

Первичным элементом законодательства является норматив­ный правовой акт, который представляет собой документ, объеди­няющий совокупность предметно связанных между собой норм. К ним относятся Конституция РФ, законы, кодексы, президент­ские указы, постановления правительства, ведомственные акты, конституции, уставы и иные нормативные правовые акты субъек­тов РФ, нормативные постановления и решения местных органов

самоуправления.

Неотъемлемыми атрибутами, признаками каждого нормативно­го акта являются его наименование и дата, а также указание того, кем он издан. В российской практике за последнее время появи­лось и такое положение, которое касается обязательного опубли­кования нормативного акта как условия его юридического призна­ния. Если акт не опубликован, он не должен применяться. Для подзаконных нормативных актов обязательна их регистрация в Министерстве юстиции РФ. Отдельные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти подлежат го­сударственной экологической экспертизе, проводимой на феде­ральном уровне . В целях обеспечения контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам, обеспечения единства правового простран­ства предусматривается ведение регистра нормативных правовых актов субъектов РФ .

Для характеристики нормативных актов следует воспользо­ваться распространенным способом их классификации. Существу­ют различные способы классификации.

Во-первых, для понимания структуры законодательства необ­ходимо учитывать ранжирование нормативных актов по двум пересекающимся линиям. По одной — законодательство делится на отрасли по критерию предмета правового регулирования: кон­ституционное, гражданское, административное, трудовое, жилищ­ное и т.д. Здесь же выделяется и земельное законодательство. По другой — законодательство делится на уровни, т.е. имеется зако­нодательство федеральное, субъектов Федерации и нормативные акты местных властей. Состав отраслей законодательства на каж­дом уровне частично определен Конституцией РФ, которая в ст. 71 и 72 устанавливает соответственно исчерпывающий перечень предметов ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ. Одновременно в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции РФ вне пределов исключительного ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ имеют право развивать собственное законодательство, которое может формировать дополнительные отрасли. В соответствии с Конституцией РФ земельное законода­тельство относится к совместному ведению, что означает право государственных органов Федерации и субъектов Федерации при­нимать нормативные правовые акты по земельным вопросам. Про­екты федеральных законов по предметам совместного ведения также в соответствии с Регламентом Государственной Думы РФ проходят процедуру согласования с субъектами РФ.

Во-вторых, распространена классификация нормативных пра­вовых актов по юридической силе. В этом случае все они делятся на законы и подзаконные нормативные правовые акты. К законам относятся нормативные правовые акты, принимаемые законода­тельным органом РФ — Федеральным Собранием и законодатель­ными органами субъектов РФ. При этом Конституция РФ и феде­ральные законы в соответствии со ст. 4 Конституции РФ «имеют верховенство на всей территории Российской Федерации». Они действуют на территории всей страны и обладают высшей юриди­ческой силой по отношению к иным нормативным правовым актам. Подзаконные нормативные правовые акты — нормативные правовые акты, принимаемые органами исполнительной власти. Подзаконные акты принимаются в соответствии и во исполнение закона и включают постановления и распоряжения Правительства РФ, ведомственные акты, акты, издаваемые исполнительными органами субъектов РФ.

Особое место в системе законодательства занимают указы Пре­зидента РФ, объявленного в соответствии со ст. 80 Конституции РФ главой государства. Указы, изданные Президентом, не должны противоречить Конституции и федеральным законам (ч. 3 ст. 90). В этом смысле указы Президента РФ по юридической силе стоят ниже федеральных законов и носят подзаконный характер. Но в отличие от нормативных актов Правительства они не носят исклю­чительно исполнительный характер. Сложилась практика, когда указами осуществляется правовое регулирование по вопросам, еще не нашедшим отражения в законе, и их действие продолжа­ется до тех пор, пока по данному вопросу не будет издана норма закона. Легитимность этой практики подтверждена решениями Конституционного Суда РФ. В частности, Конституционный Суд РФ определяет место указов Президента РФ как «восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим за­конодательного решения, при условии, что такие указы не проти­воречат Конституции Российской Федерации и федеральным за­конам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов» .

Несмотря на такое ясное предписание Конституционного Суда РФ, принятие закона не означает автоматической отмены либо прекращения действия указов Президента РФ. Известно, что для этого 'Президентом РФ должно быть принято самостоятельное решение в те сроки, которые он сочтет необходимыми, либо выне­сено решение Суда, отменяющего соответствующий указ Прези­дента РФ. Пока такие решения не приняты в каждом конкретном случае, сохраняется ситуация юридической неопределенности от­носительно действия тех или иных положений закона и указов

Президента РФ.

Таким образом, основную группу источников земельного права образует законодательство, представленное нормативными право­выми актами, принятыми на всех уровнях государственной власти, а также местными органами самоуправления, регулирующими земельные отношения. Несмотря на такую кажущуюся ясность, выявление источников земельного права остается довольно слож­ной задачей. Это в первую очередь связано с определением соот­ношения системы права и системы законодательства.

Если следовать доктрине, в соответствии с которой эти две сис­темы не совпадают и система законодательства шире, чем система права, то по своей предметной характеристике источниками земель­ного права являются как земельное законодательство, объединяю­щее нормативные правовые акты, регулирующие отношения по ис­пользованию и охране земель (ст. 3 ЗК), так и нормативные право­вые акты, образующие другие отрасли законодательства, но регу­лирующие в отдельных своих положениях земельные отношения наряду с другими общественными отношениями. Соответственно в части положений, регулирующих общественные отношения, объек­том которых выступает земля, земельные участки, их части, зе­мельные доли или права на землю, они также являются источника­ми земельного права, но остаются в системе своих самостоятельных отраслей законодательства. Так, источником земельного права яв­ляется лесное законодательство, и в частности Лесной кодекс РФ в части его положений, которые определяют правовой режим земель лесного фонда; водное законодательство, включающее Водный ко­декс РФ в части его положений, устанавливающих порядок пользо­вания землями водного фонда. Также источниками земельного права может быть признано аграрное законодательство, представ­ленное, к примеру, Законом «О крестьянском (фермерском) хозяй­стве» в части его положений, регулирующих земельные отношения; гражданское и уголовное законодательство, представленное час­тично Гражданским и Уголовным кодексами РФ.

Такой подход позволяет относительно ясно разграничить пол­номочия РФ и субъектов РФ в области регулирования земельных отношений в соответствии с Конституцией РФ. В частности, субъ­екты РФ, сохраняя право регулировать отношения по использова­нию и охране земель совместно с РФ (ст. 72 Конституции РФ), не могут принимать нормативные акты, устанавливающие меры уго­ловной ответственности за земельные преступления, либо регули­ровать земельные имущественные отношения, в частности связан­ные с совершением сделок и распоряжением земельными участ­ками. Эти вопросы соответственно являются предметом уголовного и гражданского законодательства и в соответствии со ст. 71 Кон­ституции РФ относятся к исключительному ведению РФ. При этом земельные нормы, включая те, которые определяют порядок рас­поряжения землями, государственного земельного контроля, со­держащиеся в нормативных правовых актах различных отраслей законодательства, образуют единую систему земельного права.

Как уже упоминалось, земельное законодательство входит в со­ответствии с Конституцией РФ в совместное ведение РФ и субъек­тов РФ. Порядок принятия федеральных законов и законов субъ­ектов РФ определен в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъ­ектов Российской Федерации» . В нем, в частности, определено, что до принятия федеральных законов по предметам совместного ве­дения субъекты РФ вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответст­вующего федерального закона законы и иные нормативные право­вые акты субъектов РФ приводятся в соответствие с принятым федеральным законом. Кроме того, действует особая процедура принятия федеральных законов, проекты которых должны быть согласованы с органом государственной власти субъектов РФ.

Дальнейшее позитивное развитие земельного законодательства субъектов РФ можно ожидать с учетом полномочий по правовому регулированию земельных отношений, которыми они наделены ЗК, Законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Вторую группу источников земельного права образуют норма­тивные договоры и соглашения, заключаемые в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом «О принципах и поряд­ке разграничения предметов ведения и полномочий между орга­нами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Наи­более распространенным и широко известным видом договоров являются договоры и соглашения между РФ и отдельными субъ­ектами РФ о разграничении предметов ведения и полномочий. Соглашения подлежат занесению в реестр соглашений, а также официальному опубликованию в местных средствах массовой ин­формации . Договоры и соглашения носят комплексный характер, и земельные вопросы затрагиваются в них лишь в самом общем плане. К примеру, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федераль­ного значения Москвы передает в ведение органов государственной власти г. Москвы предоставление земельных участков, находя­щихся в собственности Москвы, органам государственной власти. РФ, представительствам субъектов РФ, а также дипломатическим представительствам иностранных государств в РФ.

Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государ­ственной власти Республики Коми не выделяет земельные отно­шения в качестве отдельного вопроса, а регулирует их в совокуп­ности с другими экологическими отношениями. Здесь предусмот­рено, что органы государственной власти Республики Коми по согласованию с органами исполнительной власти РФ в целях реализации предусмотренного Конституцией РФ совместного ве­дения РФ и Республики Коми в вопросах владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водами и другими природными ресурсами определяют порядок пользования природными ресур­сами и их охраны.

Договоры подписываются Президентом РФ, с одной стороны, и главой исполнительной власти соответствующего субъекта РФ — с другой. Земельные отношения, однако, более детально могут регулироваться в соглашениях, заключаемых в развитие договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и соответствующими субъектами РФ. Соглашения подписываются главами исполнительной власти Федерации и субъекта Федерации и признаются неотъемлемой частью договоров.

К примеру, 18 марта 1998 г. было заключено соглашение между Правительством РФ и Администрацией Красноярского края о разграничении полномочий в сфере владения, пользования и рас­поряжения земельными ресурсами на территории Красноярского края. Данное соглашение разграничивает объекты на федеральные и находящиеся в собственности Красноярского края, определяет порядок закрепления земельных участков за РФ и др.

Единую систему источников земельного права составляют нор­мативные правовые акты субъектов РФ, многие из которых уже приняли основополагающие законы, комплексно регулирующие земельные отношения.

.

Назад