§ 2. Понятие финансового права. Система финансового права

Понятие «финансовое право» рассматривается в разных аспектах:

- как отрасль российского права;

- как отрасль правоведения, правовая наука;

- как учебная дисциплина, учебный курс, изучаемый в юридических выс­ших учебных заведениях.

Финансовое право как отрасль российского права по своей сущности от­носится к публичным отраслям права и регулирует общественные отноше­ния, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности, то есть деятельности, направленной на создание, распределение и использова­ние определенных фондов денежных средств.

Финансовое право имеет свой предмет регулирования, не свойственный другим отраслям права. Предметом финансового права являются обществен­ные отношения, возникающие в процессе осуществления государством и ме­стным самоуправлением финансовой деятельности, то есть деятельности по образованию, распределению и использованию фондов денежных средств. Эти отношения отличаются большим разнообразием по своему содержанию и кругу их участников. Главная особенность общественных отношений, являю­щихся предметом финансового права, состоит в том, что они возникают в процессе финансовой деятельности государства и органов местного самоуп­равления. Отсюда и другая их особенность - они представляют собой разно­видность имущественных отношений, так как возникают по поводу финансо­вых ресурсов, денежных средств. Это - финансовые отношения, одной из сторон в которых всегда выступает государство или орган местного самоуп­равления.

Своеобразие предмета регулирования обусловливает и особенности мето­да регулирования, свойственного финансовому праву.

Основным методом правового регулирования финансового права является метод «власти и подчинения». Однако метод «власти и подчинения», применяе­мый финансовым правом, отличается от аналогичного метода, используемого другими отраслями публичного права, в частности административным правом. Отношения «власти и подчинения» при регулировании финансовых отношений, как правило, не основываются на отношениях субординации, подчинения «по вертикали». Властные предписания исходят в большинстве случаев от финансо­вых, налоговых и кредитных органов, с которыми другие участники финансовых отношений не находятся в административной зависимости.

Определенную группу финансовых отношений составляют отношения, в которых участники находятся в подчинении «по вертикали» (министерства, ведомства и подчиненные им предприятия), однако эти отношения в связи с переходом к рыночной экономике теряют свое былое значение.

Н.И. Химичева рассматривает в качестве основного метода финансово-правового регулирования государственно-властные предписания одним участ­ником финансовых отношений со стороны других, выступающих от имени го­сударства и наделенных в связи с этим соответствующими полномочиями. «Такой метод, - пишет Н.И. Химичева, - свойствен и другим отраслям права, например, административному. Но в финансовом праве он имеет специфику в своем конкретном содержании, а также в круге органов, уполномоченных го­сударством на властные действия... Большая часть таких предписаний исходит от финансово-кредитных органов государства, созданных специально для осу­ществления финансовой деятельности». И далее: «Участники финансовых от­ношений, которым они адресуют свои предписания (различные органы госу­дарственного управления, организации), находятся во взаимосвязи с этими органами и в зависимости от них лишь по линии функций финансовой дея­тельности» *.

*Финансовое право: Учебник / Отв. ред. проф., д. ю. н. Н.И. Химичева. С. 41-42.

Финансовое право имеет свой предмет правового регулирования и обус­ловленный им метод правового регулирования, поэтому финансовое право представляет собой самостоятельную отрасль права.

Однако этот вывод в теории права остается спорным. Вопрос о природе финансового права возник в ходе дискуссии о системе социалистического права, проведенной Институтом права АН СССР в 1940 г. В тезисах Инсти­тута права АН СССР финансовое право рассматривается как самостоятель­ная отрасль права, но без подразделения на общую и особенную части. Боль­шинство авторов, разрабатывающих общие проблемы теории государства и права, а также изучающих вопросы финансовой деятельности государства, рассматривают финансовое право в качестве самостоятельной отрасли права. Иные авторы считают, что финансовое право является частью администра­тивного права.

В.В. Бесчеревных, проведя детальный анализ точек зрения ученых о мес­те финансового права в общей системе права, пришел к выводу о том, что фи­нансовое право является самостоятельной отраслью права, но не имеет свое­го, только ему присущего, метода правового регулирования и не применяет «различные («разные») методы регулирования, а... использует так называе­мый административный метод» *.

* Бесчеревных В.В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. М., 1976. С. 24-32; Гра­чева Е.Ю., Куфакова Н.А., Пепеляев С. Г. Указ. раб. С. 9; Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: Учебник. М., 1998. С. 41.

Наличие различных точек зрения о природе финансового права объясня­ется тем, что оно находится в тесной взаимосвязи с другими отраслями пра­ва. И главным образом с конституционным, административным и граждан­ским.

При отграничении финансового права от смежных отраслей права необ­ходимо учитывать природу его предмета и особенности метода правового ре­гулирования.

Итак, финансовое право - самостоятельная отрасль права, представляю­щая собой совокупность норм права, регулирующих общественные отноше­ния, возникающие в процессе создания, распределения и использования го­сударством и местным самоуправлением определенных фондов денежных средств, необходимых им для выполнения задач и функций, методом «власти и подчинения», как правило, не основанным на субординации.

В литературе имеются и иные определения финансового права.

Один из виднейших специалистов по гражданскому и финансовому пра­ву Поль Мари Годме определяет финансовое право как отрасль публичного права, нормы которой регулируют государственные финансы, доходы и рас­ходы государственных органов и контроль над использованием всех этих средств*.

* Годме П. Финансовое право. М.: Прогресс, 1978. С. 38.

Н.И. Химичева определяет финансовое право как «совокупность юриди­ческих норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе образования, распределения и использования денежных фондов (финансовых ресурсов) государства и органов местного самоуправления, не­обходимых для реализации их задач» *.

* Финансовое право: Учебник. М.: БЕК, 1995. С. 13, см. также: Финансовое право: Учебник. М.: Юристь, 1999. С. 35, 36.

Нормы финансового права в зависимости от особенностей регулируемых ими общественных отношений группируются в различные структурные под­разделения. Наиболее крупными подразделениями финансового права явля­ются общая и особенная части. Впервые такое деление было введено в тео­рию финансового права в 1952 г.

Общая часть финансового права включает в себя нормы, закрепляющие основные начала финансовой деятельности, ее задачи, формы и методы осу­ществления; устанавливающие компетенцию субъектов управления финан­сами, порядок осуществления финансового контроля. Эти нормы имеют зна­чение для всех финансовых отношений. Нормы, регулирующие отдельные виды финансовых отношений, образуют финансово-правовые институты, объе­диняющиеся в особенную часть финансового права. В теории права существует точка зрения, согласно которой в особенной части финансового права объеди­няются не только финансово-правовые институты, но и более крупные подраз­деления, представляющие собой совокупность институтов — разделы (подотрас­ли) права*.

* Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971. С. 50.

Это, в частности, касается норм, регулирующих бюджетные отношения. Бю­джетное право не является самостоятельной отраслью права, но все ученые еди­нодушно подчеркивают, что бюджетное право занимает особое место в системе финансового права. То же самое следует сказать и о налоговом праве, являю­щемся подотраслью финансового права.

На Международной научно-практической конференции по проблемам финансового права (бюджет - налоги - банки), которая проходила 25-27 фе­враля 1998 г. на базе Московской государственной юридической академии, ученые высказали мнение о том, что налоговое право - это подотрасль фи­нансового права. И. Ю. Орлов, Н.П. Кучерявенко, В.И. Гуреев охарактеризо­вали налоговое право как подотрасль финансового права, поскольку отсутст­вуют какие-либо основания выделять налоговое право из финансового права и рассматривать его в качестве самостоятельной отрасли права*.

* Государство и право. 1998. № 10. С. 8-12.

В особенной части финансового права содержатся институты, регулирую­щие общественные отношения, возникающие при банковском кредитова­нии, денежном обращении и при производстве расчетов.

В литературе было высказано мнение о том, что нормы права, регулирую­щие общественные отношения с участием кредитных организаций, в своей совокупности образуют самостоятельную отрасль российского права - бан­ковское право*. Авторы не разделяют данную позицию, а поддерживают тех ученых, которые считают, что общественные отношения с участием кредит­ных организаций, в том числе и при банковском кредитовании, регулируются нормами различных отраслей права, главным образом нормами администра­тивного, финансового и гражданского права**. Нельзя полностью согласиться и с точкой зрения М.В. Карасевой, считающей, что «внутрибанковские отно­шения» - отношения Банка России с кредитными организациями по установ­лению обязательных нормативов, по осуществлению надзора и образованию и использованию фонда обязательных резервов Банка России - не являются финансово-правовыми, а должны рассматриваться при образовании фонда обязательных резервов ЦБ РФ как административно-правовые, а при исполь­зовании этого фонда - как гражданско-правовые***.

*Тосунян Г.А. Место банковского права в системе российского права // Юридический мир. 1998. № 8 (август). С. 8.

** Горбунова О.Н. Выделять банковское право в отдельную отрасль права пока рано // Там же. С. 15.

*** Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: Учебник. М.: Юристъ, 1999. С. 37, 38.

Если возможно рассматривать отношения, возникающие при предоставле­нии кредитным организациям кредитов Банка России в порядке рефинансиро­вания, как гражданско-правовые отношения*, то никак нельзя относить отно­шения, возникающие между Банком России и кредитными организациями по поводу образования фонда обязательных резервов, а также установления им обязательных нормативов и при осуществлении Банком России надзора за де­ятельностью кредитных организаций, к административно-правовым. Между Банком России и кредитными организациями отсутствуют отношения субор­динации, характерной для административных отношений. Кредитные органи­зации, в своем большинстве функционирующие на праве частной собственно­сти, являются независимыми юридическими лицами, не входят в систему Банка России и не подчинены ему по вертикали. И только в области финансо­вой деятельности кредитные организации обязаны выполнять предписания Центрального Банка Российской Федерации.

*См.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М„ 1999. С. 561.

Объединение норм финансового права в общей и особенной частях, в разде­лах, финансово-правовых институтах имеет не только теоретическое, но и прак­тическое значение, поскольку позволяет более эффективно пользоваться фи­нансовым законодательством, способствует соблюдению важнейшего принципа финансовой деятельности — законности.

Финансовое право как отрасль правоведения изучает нормы, регулирую­щие общественные отношения, возникающие при осуществлении финансо­вой деятельности; изучает практику их применения, закономерности разви­тия финансового права как отрасли российского права*.

* Поль Мари Годме утверждает, что финансовое право выделилось из административно­го права и составило самостоятельную отрасль в конце прошлого века. См.: Годме П. Финансовое право. М.: Прогресс, 1978. С. 39.

Наука финансового права - это совокупность знаний, положений, кате­горий, выработанных учеными, изучающими систему норм финансового права, анализирующих практику применения финансово-правовых норм. На основании полученных результатов ученые вырабатывают предложения по совершенствованию правового регулирования общественных отношений в области финансов. Наука финансового права использует знания, вырабо­танные представителями других отраслей правоведения, в первую очередь — теории государства и права, развивается в тесном контакте не только с юри­дическими (правовыми) науками, но и с наукой о финансах, финансовой на­укой, изучающей сущность общественных отношений - финансовых отно­шений, являющихся предметом правового регулирования финансового права.

Идет взаимный процесс обогащения правовой науки и экономической науки, изучающих процессы, связанные с использованием финансов в разви­тии общества.

В науке финансового права наблюдается тенденция более углубленного изучения отдельных разделов, институтов финансового права, в частности бю­джетного, налогового права, страхования, норм, регулирующих кредитные и расчетные отношения. Это закономерный процесс познания от частного к об­щему, особенно если учесть «относительную молодость» науки финансового права, которая смогла активно развиваться только после выделения финансо­вого права из административного права в качестве самостоятельной отрасли права. Теоретические вопросы, касающиеся предмета и системы финансового права, сущности финансово-правовой нормы и финансового правоотношения, их классификации и систематизации и др., разрабатывались видным ученым Е.А. Ровинским*.

* Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960.

История развития науки финансового права, ее предмет, используемые ме­тоды, основные категории, библиография - библиографический перечень лите­ратуры по финансовому праву за прошедшие 200 лет (XIX в. - начало 90 годов XX в.) - изложены в работе К. С. Вольского «Финансовое право» *.

* Бельский К.С. Финансовое право. М.: Юристь, 1994. Данную работу, несмотря на спор­ность некоторых положений, можно расценивать как существенный вклад в развитие науки финансового права. См. также: Советское финансовое право: Учебник. М.: Юрид. лит., 1987. С. 105-114; Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: Учебник. М.: Юристь, 1999. С. 45-62; У истоков финансового права / Под ред. проф., д.ю.н. А.Н. Козырина. М.: Статут, 1998. (Серия «Золотые страницы российского финансового пра­ва»). Т. I.

Финансовое право как учебная дисциплина, учебный курс предусматривает обучение студентов финансовому праву, изучение правовых норм, которые в со­вокупности образуют финансовое право как отрасль права. Студенты обучаются практике применения этих норм, приобретая не только знания, но и соответст­вующие умения. Успешное обучение юриспруденции, в том числе и финансово­му праву, возможно только на основе научных исследований, проводимых уче­ными-юристами. Поэтому в сферу обучения входит и наука финансового права с выработанными ею понятиями, суждениями и категориями.

Система курса финансового права - это последовательное изложение со­держания финансово-правовых норм, позволяющее более эффективно рас­крыть их сущность и значение. Система курса, как и система отрасли финансо­вого права, подразделяется на общую и особенную части. В общей части курса выявляется внутреннее единство финансового права, изучаются его предмет и метод правового регулирования, раскрывается специфика финансово-право­вых норм и финансовых правоотношений, выявляются особенности форм и ме­тодов осуществления финансовой деятельности и финансового контроля, опре­деляется место финансового права в общей системе российского права. В особенной части курса разделы и отдельные финансово-правовые институты рассматриваются в историческом плане, предлагаются пути совершенствования финансово-правовых норм, проводится сравнительно-правовой анализ соответ­ствующих разделов и финансово-правовых институтов.

Важнейшим разделом особенной части курса является «Бюджетное право Российской Федерации», в котором рассматривается содержание таких катего­рий, как: бюджет и его виды, бюджетное право, источники бюджетного права, бюджетная система, ее состав и принципы построения, бюджетный процесс и т. д. Самостоятельным разделом особенной части курса является и раздел, по­священный правовому регулированию государственных доходов и доходов ме­стного самоуправления. В данном разделе рассматривается налоговое право как подотрасль финансового права, а также такие правовые институты, как государ­ственный кредит и имущественное и личное страхование. Разделами особенной части курса являются также разделы: «Правовое регулирование государствен­ных расходов», «Правовые основы денежного обращения, расчётов, валютного регулирования и валютного контроля». Изучаются в особенной части курса и финансово-правовые отношения, связанные с выпуском, обращением и по­гашением ценных бумаг в Российской Федерации.

Финансовое право как учебная дисциплина относится к общеобязатель­ным курсам, предусмотренным государственной программой высшего юри­дического образования. Однако следует отметить наличие факультативных учебных курсов, органически связанных с курсом «Финансовое право», та­ких как: «Банковское дело», «Страховое право», «Рынок ценных бумаг» и др., в которых подробно изучаются определенные сферы деятельности, регулиру­емые нормами различных отраслей права, в том числе и нормами финансо­вого права.

.

Назад